La España confederal

Durante el último año se ha avanzado significativamente en la visibilización de la España confederal. Inmersos en las urgencias de la pandemia, quizás no hemos reparado lo suficiente en la profunda transformación de la estructura política española que se ha materializado en los últimos meses. Una transformación que se venía larvando desde hacía décadas y que ha acabado aflorando con vigor como consencuencia, intuyo, de la crisis generada por la covid19. Intentaré explicarlo a continuación.

Lo primero es ver qué quiero decir con “España confederal”. Se trata de un término que es conscientemente provocativo y todavía no plenamente ajustado a la realidad, puesto que una confederación implica, en rigor, un estado compuesto de diferentes entidades territoriales cada una de las cuales dispone de la posibilidad de separarse del resto cuando lo estime pertinente. Esta no es (todavía) la situación en España; pero utilizo el término porque en una confederación el peso de las entidades infraestatales y su relevancia en la distribución del poder público es grande, pudiendo llegar a ser mayor que el de las estructuras federales. Es en este sentido en el que empleo el término confederal, como manera de resumir en una palabra que en España se ha dado ya el sorpasso, de tal manera que la suma de las comunidades autónomas es más que la suma de las instituciones centrales españolas; esto es, es más el poder que acumulan las entidades infraestatales en España que el que conservan aquellas que son comunes a todos los españoles. En realidad, como veremos, esto es algo que ya podía apreciarse hace más tiempo; pero que era difícil de percibir pues todavía intentábamos ajustar nuestra visión de la realidad a los moldes preexistentes. La pandemia ha tenido como resultado que esos moldes se han roto o resquebrajado y, por tanto, ya no es posible evitar mirar de frente a la realidad política en la que vivimos.

Para entender esto debemos hacer un mínimo recorrido histórico, el que va de un estado fuertemente centralizado (el que existía hace 50 años) al estado fuertemente descentralizado que hoy es España; un estado descentralizado que es el resultado de un proceso específico: la construcción del Estado autonómico.

En 1977, España era, como se acaba de indicar, un estado en el que tan solo había una descentralización administrativa (ayuntamientos, diputaciones, cabildos insulares); pero no una descentralización política. El poder político residía exclusivamente en las instituciones centrales del estado. La Constitución de 1978 cambia esto, al introducir un estado autonómico, pero con una configuración especial, porque ni se define qué comunidades autónomas habrá ni cuáles serán las competencias concretas de cada una de ellas. La Constitución permite que varias provincias limítrofes se constituyan en comunidad autónoma (pero no obliga a ello) y también prevé qué competencias pueden ser asumidas por esas comunidades autónomas, pero permitiendo que tales competencias fueran diversas en el espacio (no todas las comunidades autónomas tienen las mismas competencias) y en el tiempo (la atribución de competencias a las comunidades autónomas es un proceso dinámico, de tal manera que las competencias pueden variar en función de los acuerdos entre el estado y la comunidad autónoma).

El hecho de que el proceso autonómico sea dinámico introdujo un elemento de descentralización progresiva; esto es, se asumió sin mayores problemas que lo normal es que las comunidades autónomas asumieran cada vez más competencias, sin que se establecieran mecanismos para que las competencias que perdía el estado pudieran en algún momento ser recuperadas; esto es, se introducía un proceso dinámico cuyo fin no podría ser otro que la asunción por parte de las comunidades autónomas de todas las competencias. Lógicamente, ese proceso podría ser como una hipérbola, que a medida que se acerca a su asíntota va disminuyendo su velocidad de aproximación, de tal manera que tan solo en el infinito podrá tocar dicho eje; es decir, podría asumirse que a medida que las comunidades autónomas fuesen asumiendo competencias sería más difícil que asumieran otras nuevas. Así, por ejemplo, podría pensarse inicialmente que la competencia en materia de relaciones internacionales podría tardar décadas en llegar, y que la competencia en materia de defensa podría demorarse por siglos en su transferencia; pero ahora lo que me interesa destacar es que la dinámica política en la que se entró en el año 1978 fue una en la que no se planteaba como objetivo más que una progresiva descentralización.

Y 40 años después esa descentralización es realmente intensa. En el año 2020 el presupuesto de las Comunidades Autónomas fue de más de 200.000 millones de euros, un 18% del PIB. El presupuesto del Estado para el año 2021, excluidas pensiones, asciende a 196.000 millones de euros, menos que la suma de los presupuestos de todas las Comunidades Autónomas. En definitiva, si dividimos el gasto público español en tres grandes apartados (comunidades autónomas, pensiones y estado central), la parte que tiene más peso es la de las Comunidades Autónomas.

No es extraño que se dé esta situación. Las comunidades autónomas han asumido las competencias nucleares del estado social: sanidad, educación, servicios sociales, protección de menores… Además, en el caso de algunas comunidades, también se tiene competencia en materia de policía o de prisiones; todo ello acompañado de una actividad internacional que en algunos casos es especialmente intensa.

Es cierto que el estado central aún mantiene competencias “básicas” o de coordinación; pero esto no cambia que la gestión y organización de todos los servicios públicos que han sido mencionados en el párrafo precedente corresponde a las comunidades autónomas y no al estado, quien ha acabado incluso perdiendo capacidad de gestión en estas áreas, como pudimos ver en el caso de la sanidad con la crisis del coronavirus.

La extensión de las competencias y, por tanto, del dinero gestionado por las comunidades autónomas ha tenido como consecuencia que los centros de poder en España se hayan diversificado. Quizás hace 50 u 80 años todo se “cocía” en Madrid; pero eso ya no es así; junto al poder central han aparecido unos poderes territoriales que tienen agendas propias y diferenciadas de la agenda central. Esto ha tenido como consecuencia que también los partidos políticos han reflejado esta descentralización, convirtiéndose en cierta forma en una coalición de partidos autonómicos; lo que es más claro en unos casos que en otros, pero que me parece una realidad difícilmente discutible.

Quizás el caso más extremo es el de Podemos, que se presenta como una coalición de partidos territoriales con diversas configuraciones en función de la comunidad autónoma en la que actúa; lo lleva a que la portavocía de su grupo parlamentario aparezca “territorializada”; pero este fenómeno está presente en la mayoría de los partidos que tienen presencia en toda España. En el caso del PSOE, es sabido que no existe en Cataluña, donde quien actúa es el PSC, un partido distinto, aunque coaligado con el PSOE. En otras comunidades autónomas nos encontramos con federaciones del partido pero que en muchas ocasiones muestran su vocación de tener unas prioridades propias; lo que también sucede con el PP Se alude con frecuencia a este fenómeno a partir de la simplificación que supone referirse a él como “los barones”; esto es, las personas fuertes del partido en cada comunidad autónoma y con capacidad de condicionar o enfrentarse a las decisiones de los órganos centrales. Esta “federalización” de los partidos políticos tiene una enorme importancia, porque dificulta el que se construyan proyectos que se basen de manera incondicionada en los intereses generales, sin tener en cuenta los privilegios particulares. Será difícil para cada partido plantear nada que pueda molestar a alguna de sus federaciones o partidos asociados. Creo que prueba de ello es la renuncia absoluta de los dos grandes partidos a plantear una revisión del sistema autonómico. Esa revisión afectaría a entes de poder territorial que también están controladas por los partidos, con lo que la guerra intestina estaría servida. Creo que esta federalización de los partidos es uno de los elementos más relevantes para entender la actual deriva disgregadora en nuestro país. El temor a perder cuotas de poder local depura el debate político impidiendo o, al menos dificultando, que los planteamientos recentralizadores sean planteados con naturalidad.

Todo lo anterior no es de ahora, sino de hace muchos años. Hace 13 ya publicaba una entrada que llamaba provocativamente “España sí se rompe” y donde adelantaba algunas de las ideas que los años han ido confirmando, pero el último año ha sido, quizás, una epifanía, porque la sacudida que ha supuesto la pandemia ha llevado a una mayor visibilización de la situación y a una aceleración de la misma.

En lo que se refiere a la visibilización, hemos comprobado cómo el ministerio de sanidad era, en palabras de Gabriel Rufián, “una cáscara vacía”, ya que las transferencias a las comunidades autónomas le habían dejado sin capacidad real, por ejemplo para contratar con agilidad y eficacia en el mercado internacional en un momento de crisis como el vivido en los primeros meses de 2020. Las últimas semanas de febrero y las primeras de marzo del año pasado fueron testigos de interminables reuniones entre el ministerio y los responsables autonómicos con el fin de hacer frente a la amenaza de la pandemia y sin que ninguno pareciera tener claro qué competencias correspondían a cada uno.

La situación pareció revertirse con la primera declaración del estado de alarma, que implicó la asunción por parte del ministerio de sanidad de la dirección de la lucha contra la pandemia; pero la descentralización no dejó de notarse incluso entonces: las divergencias sobre la contabilización de los fallecidos, las disputa políticas sobre la gestión de la crisis y la imposibilidad de que los servicios sanitarios de unas comunidades autónomas pudieran ponerse a disposición de las más necesitadas dieron cuenta de los problemas que tenía afrontar divididos una crisis de esa naturaleza. Con ser una anécdota, la extravagancia de que España fuera el único país de la UE en el que no había un número centralizado para dar información sobre el covid es muestra de hasta qué punto estamos más descentralizados de lo que llegamos a imaginar.

Ahora bien, lo más significativo no es esto; sino la renuncia del estado a ejercer las competencias que aún tiene. Lo vimos a partir del momento en el que se levantó el estado de alarma, cuando el presidente del gobierno hizo expreso que solamente volvería a decretarlo a petición de las comunidades autónomas y que sería el presidente de la comunidad autónoma que lo solicitara quien lo defendiera en el Congreso de los Diputados.

Cuando finalmente se volvió a decretar el estado de alarma, en octubre, las comunidades autónomas se convirtieron en las responsables de su ejecución, decidiendo cada una de ellas las medidas que deberían adoptarse; de esta manera, el gobierno se desentendía de la gestión de la crisis, hasta el punto de que en la campaña electoral que se está desarrollando ahora en Madrid, el propio presidente argumenta que la situación en Madrid está muy mal, como si él no tuviera ninguna responsabilidad en ello en caso de que efectivamente la situación sanitaria en la capital de España y su comunidad autónoma fuese realmente catastrófica, tal como se anuncia ¡desde el gobierno de la nación! Se trata de un planteamiento que hace unos pocos años hubiéramos creído impensable, pues no sería admisible que el gobierno del país pretendiera que ninguna responsabilidad tiene en una crisis sanitaria como ésta; pero que es coherente ya no con el vaciamiento del estado central, sino con la nula voluntad de quienes lo gestionan de reivindicar las competencias que le corresponden.

se trata de una dejadez que va más allá de lo sanitario. Así, por ejemplo, también recientemente, las Cortes aprobaban una reforma de la Ley Orgánica de Educación en la que expresamente se delegaba en las comunidades autónomas la verificación del cumplimiento de la obligación constitucional de que el castellano fuera lengua vehicular en la enseñanza. Una dejadez que no deja de ser continuidad de la mostrada por el PP cuando se negó, durante la aplicación del art. 155 en relación a Cataluña, a implementar esa obligación constitucional.

Con ser continuidad, este plasmarse en la ley que el estado se desentiende del cumplimiento de la Constitución no deja de ser significativo. En contra de lo que pudiera esperarse, la voluntad es la de no ejercer las competencias que se tiene, cuando la voluntad de la mayoría de las comunidades autónomas es la de extender su ámbito competencial. Y esto es significativo. Cuando una entidad política prefiere dejar que otros ejerzan las competencias que le son propias acabará sin poder reivindicarlas en caso de que lo desee. Al final, más allá de la arquitectura legal existente, la voluntad política es determinante, y en el caso de España, no existe esa voluntad de mantener un proyecto común, en contraste con que existe en varias de las comunidades autónomas que la integran.

El contraste, como digo, es enorme. En sus memorias, Jordi Pujol explica que nada más tomar posesión como presidente de la Generalitat les dijo a sus consejeros que no quería que ninguno de ellos, ante cualquier problema que surgiera en Cataluña, dijeran que no tenían competencias. Y eso que entonces, en 1980, realmente no las tenían; pero si existía voluntad de construir una nación sobre la base de la Generalitat no podía descansarse nunca en las competencias “de Madrid”. Como puede apreciarse, es clara la distancia que hay entre quien renuncia a trasladar a otros las responsabilidades incluso por competencias que no tiene, frente a quien renuncia a ejercer las que tiene. Si es indicativo de algo, es de que la tendencia disgregadora continuará.

No entraré aquí en las razones que pueden explicar esta dejadez por parte del gobierno de España; me basta con constatar su existencia y que esta falta de voluntad en ejercer las competencias que se tienen no es más que el corolario del proceso de disgregación que de una forma u otra lleva larvándose décadas.

Es en este punto donde debe hacerse un planteamiento riguroso sobre cuál ha de ser el futuro de este país. No creo que haya ahora mismo debate más importante, y por eso es fundamental que los diferentes actores políticos sean claros en sus propuestas sobre este tema. En el último lustro hemos asistido al intento de secesión de una comunidad autónoma y a las consecuencias dramáticas de la falta de unidad ante la peor crisis sanitaria por la que ha pasado este país en un siglo. Además, hemos visto cómo la crisis ha llevado a que el gobierno de España se retire, dejando toda la responsabilidad de la gestión de la pandemia a las comunidades autónomas, confirmando así una tendencia a la dejación de competencias estatales que va más allá de este momento y del partido que ahora nos gobierna.

Tenemos, por tanto, ya, un atisbo de lo que podría ser la España disgregada, una España en la que los responsables de las diferentes comunidades autónomas exacerban las rivalidades, compitiendo por recursos y cuotas de poder, mientras que un estado con un poder menguante a duras penas puede hacer de mero árbitro a la vez que va abandonando aquellos ámbitos competenciales que le podrían aún corresponder; una España que ya está funcionando como una serie de países distintos, con distintos toques de queda y diferentes medidas sanitarias, con diferencias en las políticas de vacunación y con prioridades distintas; una España en la que en cada comunidad autónoma vamos sintiendo cada vez más alejados a nuestros conciudadanos de otras regiones. Una España en la que cada comunidad autónoma buscará un rasgo distintivo, un idioma propio que le haga sentirse un poco más diferente de las otras, una España en la que cada vez será más difícil identificar lo que nos une.

Ante lo anterior las propuestas de los diferentes partidos han de ser nítidas; y sería deseable que supiéramos con claridad quiénes se apuntan a la disgregación, inmediata o a plazos, y quiénes optan por revitalizar nuestro proyecto común y a través de qué propuestas. Ya adelanto que en absoluto es necesario eliminar las comunidades autónomas para conseguir ese objetivo, bastaría con racionalizar las competencias autonómicas y dotar a las instituciones centrales de las suficientes herramientas como para garantizar el cumplimiento de la Constitución en todo el territorio nacional.

A partir de lo anterior deberán ser ya los ciudadanos los que decidan qué es lo que prefieren, si continuar en el proceso en el que estamos inmersos y que he intentado presentar de manera tan impresionista en los párrafos precedentes o revertir la situación y llevar adelante las reformas necesarias para que se de un sano equilibrio entre las competencias del estado central y las de las comunidades autónomas.

Al final seremos el conjunto de los ciudadanos los que decidiremos nuestro futuro.

RAFAEL ARENAS

Puedes seguir a Rafael Arenas en Twitter y también en su página personal “El Jardín de las Hipótesis”

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