El rumbo de la Gran Bretaña

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Uno de los mejores conocedores del constitucionalismo británico que ha habido en la España del siglo XX, Teodoro González García, dio el título de “El rumbo de la Gran Bretaña” (Valladolid, 1950) a una de las cuatro  obras que dedicó al tema. Teodoro González, que estudió durante decenios el sistema político inglés, reflexionaba en esa obra sobre el significado revolucionario que tenía la llegada al poder del Partido Laborista y el establecimiento del “Estado del Bienestar” en el Reino Unido.

Algunos decenios después, ese “Estado del Bienestar” que transformó la Gran Bretaña que se convirtió en modelo político del Estado liberal se desmanteló parcialmente, pero la Gran Bretaña, lejos de volver a acercarse al modelo anterior experimentó nuevas transformaciones. Ese proceso se está acelerando en estos últimos años y ello nos obliga a plantearnos la misma cuestión que atrajo la atención de Don Teodoro González: ¿cuál es el rumbo de la Gran Bretaña?

I. Hitos en el rumbo reciente de la Gran Bretaña.

Vivimos ahora tiempos en el Reino Unido que tienen un impacto similar, cuando no mayor, en el sistema político inglés. Se puede discutir cual es la fecha relevante para entender el inicio de este proceso. Son varios los hitos que pueden considerarse entre el más lejano (1972) y el más reciente (2019). En este casi medio siglo ha habido una concatenación de hechos que han ido marcando el rumbo de la Gran Bretaña.

1972. La primera fecha clave parece que podemos situarla en 1972, cuando gobernando el Partido Conservador se aprueba la “Ley de las Comunidades Europeas” que autoriza al Gobierno a adherirse a las Comunidades Europeas, que ya en esa fecha se habían configurado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea como una comunidad supranacional (sentencia Van Gend en Loos, de 1963).

1975. Dada la resistencia que se había opuesto a esta integración, el Partido Laborista, gobernante, después de la adhesión a las Comunidades, promovió la aprobación en 1975 de una ley que autorizó la celebración de un referéndum nacional, el 5 de junio de 1975, por primera vez en la Historia del Reino Unido, para que el pueblo diera su opinión acerca de si el país debía seguir en las Comunidades Europeas o debía abandonarlas. No obstante, ese referéndum tenía un carácter consultivo, no vinculante.

1986-1992. Aunque la conservadora Margaret Thatcher quisiera aparecer, o quieran hacerla aparecer, como la “campeona” de la lucha contra la burocracia de Bruselas, lo cierto es que en 1986 avaló el Acta Única Europea que abrió la puerta a la transformación de las Comunidades Europeas que se llevaría a cabo en 1992 con el Tratado de la Unión Europea que introducía a las comunidades europeas en un proceso de integración política, además de profundizar en la integración económica y en una integración monetaria de la que Thatcher dejó al margen al Reino Unido. El hecho, para la Historia, es que sin el voto favorable de Thatcher la Comunidad Europea NUNCA se habría convertido en la Unión Europea pues entonces, como ahora, se exige la unanimidad para la reforma de los tratados comunitarios. Si Thatcher dio su visto bueno a cambio de que no se le retirara el “cheque británico” que consiguió en 1984 es ya otra cuestión, pero lo que es indudable es que esa Europa “federal” que ella denunciaba sólo fue posible por su voto favorable al Acta Única Europea de 1986 que hizo posible el Tratado de la Unión Europea de 1992.

1998. El gobierno laborista de Tony Blair aprobó, por primera vez, una verdadera declaración de derechos en 1998, al convertir el Convenio Europeo de Derechos Humanos (de 1950) en Derecho interno británico mediante la “Ley de Derechos Humanos”. Este Convenio no se elaboró en el marco de la Comunidad Europea/Unión Europea, sino en el del Consejo de Europa y ha tenido un impacto político muy fuerte en el ordenamiento británico.

2005. Siete años después, el gobierno de Tony Blair impulsó una profunda reforma con la “ley de reforma constitucional” de 2005 que eliminaba la competencia judicial de los “lores jueces” de la Cámara de los Lores creando un órgano que en unos años estaría llamado a decidir cuestiones esenciales: el Tribunal Supremo del Reino Unido (United Kingdom Supreme Court, en adelante, UKSC).

2011. El 5 de mayo de ese año el Parlamento aprobó la convocatoria de un referéndum vinculante, sobre el sistema electoral (Ley sobre las circunscripciones y el sistema de voto para elegir el Parlamento), que fue propuesto por el entonces viceprimer ministro, Nick Clegg, del partido de los liberal-demócratas. Meses después, el 15 de septiembre, en una iniciativa impulsada también por el mismo líder liberal-demócrata que gobernaba coaligado con el partido conservador de David Cameron, se aprobó la “Ley de las legislaturas fijas del Parlamento” que privó al Primer Ministro de la competencia de disolver a su libre criterio la Cámara de los Comunes.

2016. En 2016, cuarenta y un años después del anterior, se anunció otro referéndum sobre Europa, esta vez no sobre la salida  de las Comunidades Europeas, sino sobre la salida de la Unión Europea y no convocado por un Primer Ministro laborista, sino por uno conservador, David Cameron a la sazón. A diferencia del referéndum de 1975, que arrojó un voto favorable a las Comunidades Europeas, el de 2016, dio lugar a un pronunciamiento contra la Unión Europea. Y a diferencia del de 1975, donde quedó explícitamente claro que se trataba de un referéndum consultivo, en el de 2016 la ley que autorizó el referendo guardó silencio sobre el efecto del mismo.

2017. Muy poco después del referéndum del “Brexit”, el UKSC (creado en 2005, pero que empezó a funcionar en 2009) pronunció el 24 de enero de 2017 su sentencia más importante hasta esa fecha: la llamada sentencia “Miller-1”. En esa sentencia el Tribunal Supremo tuvo que lidiar con la grave cuestión del efecto del referéndum del Brexit y resolvió que el Gobierno no podía invocar el resultado del referéndum para decidir la salida del Reino Unido de la Unión Europea y que esa salida, que fue decidida por una ley del Parlamento, sólo podía operarse por otra ley del Parlamento. El principio de la “soberanía parlamentaria” sobre el que habló el famoso tratadista del siglo XIX, Albert Venn Dicey, fue explícitamente reafirmado por el Tribunal Supremo.

2019. En un proceso de aceleración de los acontecimientos, el gobierno del primer ministro conservador, Boris Johnson, intentando llevar adelante el “Brexit” antes del 31 de octubre de modo contrario al deseado por el Parlamento, decretó en agosto una inusual suspensión del Parlamento durante cinco semanas para intentar forzar a la Unión Europea a aceptar “su” Brexit planteando al Parlamento una situación de hechos casi consumados pues se establecía la apertura del nuevo período de sesiones el 17 de octubre, apenas dos semanas antes de concluir el plazo proyectado por el Primer Ministro para consumar “su” Brexit.  Esta inusual medida fue recurrida ante los tribunales de Inglaterra y en Escocia que dictaron sentencias opuestas que, recurridas de nuevo ante el UKSC dieron lugar a una nueva, e importantísima, sentencia (la “Miller-2/Cherry”) que en una sentencia de 24 de septiembre de 2019 declaró radicalmente nula la suspensión del Parlamento decretada por la reina a instancias del Primer ministro.

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II. Una revolución en el reparto del poder en el Reino Unido.

El proceso iniciado en 1972 se puede enfocar desde la perspectiva del reparto del poder en el Reino Unido. La situación, hasta ese momento, se podría definir como la de un régimen parlamentario que, teóricamente, proclamaba la soberanía del Parlamento, pero donde, en realidad, la soberanía se compartía con el ejecutivo y donde los tribunales no podían controlar al Parlamento y tenían un papel muy limitado en el control de la actividad del Ejecutivo (la Corona y el Gabinete). Los cambios que se van a ir produciendo son: (1) el intento de relativización del Parlamento mediante la emergencia del poder popular a través del referéndum; (2) el debilitamiento de la posición del Poder ejecutivo (primero privándole de la libre decisión de disolver el parlamento, luego acotando sus competencias en política exterior y luego limitando el uso de la “prerrogativa” regia para suspender el parlamento; y (3) la emergencia de un poder judicial de mayor independencia y con crecientes competencias.

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1. Intento de relativización del poder del Parlamento a través del referéndum.

El sistema político británico se basa en una principio fundamental: la soberanía del Parlamento. Jean-Louis de Lolme en su obra sobre “La Constitución de Inglaterra” (1771), lo sintetizó en la famosa frase “el Parlamento inglés lo puede todo, excepto convertir a un hombre en mujer”. Quienes aprobaron la convocatoria del referéndum de 1975 para cuestionar una decisión adoptada por el Parlamento en 1972 eran perfectamente conscientes de que un referéndum podía significar la aparición de un “poder popular” que, eventualmente, podría llegar a enfrentarse con el Parlamento que, hasta ese momento, era considerado doctrinalmente como “soberano”. Para prevenir esa eventualidad se determinó previamente, con claridad, que el referéndum de 1975 no atribuía “poder” al pueblo, pues era un referéndum “consultivo” cuyo resultado no resultaba vinculante para el Parlamento.

A diferencia del de 1975, el referéndum de 2011, sobre el sistema electoral, fue vinculante. Ahora bien, ese carácter vinculante lo tuvo, precisamente, porque la ley que lo convocó (Ley sobre las circunscripciones y el sistema de voto para elegir el Parlamento) estableció explícitamente ese efecto.

Pero en la ley que convocó el referéndum de 2016, sobre la Unión Europea, a diferencia de lo establecido en la ley que convocó el referéndum sobre el sistema electoral, no se previó explícitamente que el resultado tuviera carácter vinculante. Sin embargo, el gobierno de la conservadora Theresa May intentó ejecutar el “Brexit” partiendo de la suposición de que, en caso de que nada se diga explícitamente, el referéndum debe tener un carácter vinculante. Esto suponía, nada más y nada menos, que alterar la naturaleza del sistema político británico para atribuir la soberanía al pueblo, en vez de al Parlamento. Frente a la decisión del gobierno de intentar proceder al “Brexit” sobre la base del mandato popular, una ciudadana llamada Gina Miller interpuso una demanda ante el UKSC, alegando que el proceder del ejecutivo le privaba de los derechos que ahora le atribuyen las leyes que transforman los tratados comunitarios en Derecho interno británico. El asunto fue resuelto por el Tribunal Supremo del Reino Unido en una importantísima sentencia de 24 de enero de 2017, donde el Tribunal recuerda que el principio de la soberanía del parlamento es un principio “constitucional” fundamental, por lo que no es jurídicamente posible operar un “Brexit” sin autorización del Parlamento. De esta forma el UKSC, al menos de momento, ha frenado el intento del Ejecutivo de erosionar la posición del Parlamento atribuyendo al pueblo la soberanía que el sistema reconocía al Parlamento.

2. Debilitamiento del poder ejecutivo.

Es curioso advertir que, mientras el poder ejecutivo se ha fortalecido en la mayor parte de los sistemas políticos democráticos occidentales (en el caso de España, de forma muy acusada), en el Reino Unido ha sufrido un debilitamiento, cuanto menos, formal. La posición del Poder ejecutivo en las últimas décadas se ha visto degradada por dos fenómenos, por un lado, al privarle de la libre decisión de disolver el parlamento, luego acotando competencias en política exterior y luego limitando el uso de la “prerrogativa” regia para suspender el parlamento.

El fenómeno que llama más poderosamente la atención es el hecho de que el país que fue cuna del régimen parlamentario haya desnaturalizado el mismo al eliminar uno de los dos pilares del mismo. El sistema parlamentario se construye, fundamentalmente, sobre la premisa de que el jefe del ejecutivo necesita la confianza del Parlamento. Cuando esa confianza se rompe se considera necesario restablecerla de dos posibles modos: o bien el Primer ministro es destituido por el Parlamento, o bien el Primer Ministro disuelve el Parlamento. Parafraseando el escenario de la bomba atómica estamos ante un “equilibrio del terror”. Sin embargo, la “Ley de las legislaturas fijas del Parlamento” de septiembre de 2011, impulsada por el partido de los liberal-demócratas, entonces gobernando en coalición con los conservadores, rompió ese equilibrio debilitando al primer ministro. A raíz de la aprobación de esa ley, el Primer ministro ya no puede disolver la Cámara de los Comunes por su sola decisión y sólo puede hacerlo si, previamente, la Cámara se lo permite por una mayoría de 2/3.

Otro de los hechos que han debilitado la posición del Ejecutivo fue el osado intento de actuar en política europea buscando una habilitación jurídica en el resultado del referéndum del “Brexit”. La sentencia del UKSC de 24 de enero de 2017, en el caso “Miller-1” cortó en seco esa pretensión al afirmar que la decisión de salir de la sólo puede ser tomada por el Parlamento, pues fue el Parlamento quien adoptó la decisión de entrar. EL UKSC resolvió el intento del Gobierno de enfrentar al Parlamento con el Pueblo, reafirmando la posición del Gobierno y acotando la del Gabinete.

El último y más dramático episodio ha sido la orden real dictada por la reina Isabel II, siguiendo el “consejo” del Primer ministro conservador, Boris Johnson, de ordenar una suspensión del Parlamento de una duración inusual: cinco semanas, en lugar de la habitual de cinco o siete días. El objetivo político de esta medida era impedir el control del Parlamento que, en relación al “Brexit” mantiene una posición mayoritaria opuesta a la que mantiene el primer Ministro. Sin la oposición del Parlamento, el primer ministro pretendía tener manos libres para llevar a cabo su estrategia para consumar el “Brexit” poniendo al Parlamento ante una situación de prácticamente hechos consumados, pues el Parlamento sólo volvería a reunirse el 17 de octubre, apenas dos semanas antes de concluir la prórroga pactada entre el Reino Unido y la Unión Europea para proceder a un “Brexit” con un acuerdo (“deal”). Para conseguir ese objetivo, el Primer Ministro apeló a la “prerrogativa real”, el poder del Rey heredado del pasado y considerado hasta entonces como inmune a la jurisdicción.

Frente a esta orden real de suspensión se presentaron sendas demandas, una en Escocia, por la diputada nacionalista escocesa Joanna Cherry y otros, la otra demanda, en Londres, por Gina Miller, la misma que en 2016 cuestionó la política del Gobierno ganando el caso ante el UKSC. En Escocia, el Tribunal Superior estimó la demanda de Cherry y sentenció que la real orden de suspensión del Parlamento era radicalmente nula, mientras que el Tribunal de Londres que conoció de la demanda de Miller en primera instancia consideró que esa misma orden era conforme al ordenamiento. Ambas sentencias fueron recurridas ante el UKSC que en una sentencia trascendental determinó que los tribunales, si bien no pueden enjuiciar la oportunidad o el contenido político del uso de la prerrogativa, sí pueden determinar si se ha abusado de la prerrogativa para hacerla llegar más allá de donde está jurídicamente permitido. De esta forma, el Tribunal Supremo ha establecido que la prerrogativa, a partir de ahora, no es una “patente de corso” y que su uso es nulo si vulnera dos principios “constitucionales” fundamentales que son el de la “soberanía del parlamento” y el de la “obligación de que el Ejecutivo sea responsable ante el Parlamento”. Así pues, la política aventurera del Gabinete ha tenido como resultado la sentencia en el caso “Miller 2/Cherry” que ha sometido la “prerrogativa” real al control judicial.

3. Emergencia de un poder judicial de mayor independencia y con crecientes competencias.

Creo que no sería exagerado decir que en el sistema jurídico-político británico “ha nacido una estrella”, que no es otra que el UKSC. Este tribunal, creado en 2005 y que echó a andar en 2009, en sus primeros diez años de vida ha dictado dos sentencias que son fundamentales para definir el sistema político británico (la “Miller 1” y la “Miller 2/Cherry”). Hay, a mi juicio, dos elementos que explican el papel que ha adquirido el Tribunal Supremo. El primero, y no poco relevante, es que el modo de selección de los miembros del Tribunal garantiza una independencia mucho mayor de la que tenían los “Lores jueces” de la Cámara de los Lores. El segundo es que, precisamente por ser un órgano nuevo, ha aprovechado estos casos para afirmar su posición en el sistema. La novedad del órgano se ha hecho notar incluso simbólicamente, y se advierte en que, a diferencia de los “Lores jueces”, los magistrados del UKSC no usan peluca ni visten las togas que usaban sus predecesores.

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Aunque una opinión superficial puede ver en este Tribunal Supremo un “Tribunal Constitucional” esto debiera matizarse. En primer lugar, aunque el Tribunal haya decidido sus más importantes sentencias invocando “principios constitucionales”, en el Reino Unido no existe una “Constitución” escrita. La norma suprema, y así lo reconoce el Tribunal Supremo, es la ley. Ninguna norma está por encima de la ley del Parlamento, y en ese sentido, a diferencia de lo que ocurre con los Tribunales Constitucionales típicos, el Tribunal Supremo británico no tiene competencia, ni es previsible que la vaya a tener, para controlar y, eventualmente, anular leyes del Parlamento. Ahora bien, el sistema político británico tenía, al menos hasta ahora, un débil sistema de control judicial frente a lo que García de Enterría llamó “la lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo”. La “prerrogativa real” se erigía como un “acto político” al margen del Parlamento, no era un “acto jurídico”, por tanto, no era un “acto administrativo” y en consecuencia no era susceptible de control judicial. El UKSC está llevando a cabo en el Reino Unido, respecto al Ejecutivo, algo parecido a lo que hizo la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo español desde finales de los años cincuenta del siglo XX: recortar el ámbito del “acto político” (las “political questions” del Derecho británico) para “administrativizar” el poder ejecutivo y poderlo así someter al control judicial.

III. ¿Proseguirá la lucha por el poder?

En todos estos acontecimientos en los que se ha desarrollado una lucha por el poder parece claro que el Ejecutivo ha perdido peso. Parece igualmente claro que el gran ganador en el proceso ha sido el poder judicial y, en particular, el Tribunal Supremo. El Parlamento también ha mejorado su posición, al garantizar su permanencia frente a una posible disolución y una injustificada suspensión por obra del jefe del Ejecutivo. Pero la intensidad de los enfrentamientos políticos en el Reino Unido sugieren que esta lucha por el poder no ha terminado.

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¿Qué posibles escenarios tendrá esa lucha de continuar en el futuro próximo? A mi entender tres son los posibles escenarios. En primer lugar, una eventual mayoría absoluta en el Parlamento surgido de las próximas elecciones que sea adicta al actual Primer Ministro pudiera llegar a plantearse la derogación de la “Ley de las legislaturas fijas del Parlamento” para devolver al Primer Ministro el poder de disolver la Cámara de los Comunes. Además, en segundo lugar, podría, eventualmente, derogar la “Ley de la Reforma Constitucional” de 2005, para eliminar el Tribunal Supremo, aunque ahora resultaría bastante conflictivo restituir el Tribunal de los Lores jueces. Finalmente, en tercer lugar, es posible tomar otra iniciativa muy diferente de las anteriores. Sería la de que el Ejecutivo intentara atacar al Parlamento y a la Judicatura oponiéndoles al Pueblo. Sería una apuesta “populista” muy alejada de las dos primeras. De ser así nos encontraríamos con la paradoja de ver cómo un grupo de políticos extraídos de las capas más elitistas (Eton, Oxford) liquidarían el sistema (la “soberanía del parlamento”) que garantizó durante siglos el poder de las elites.

Carlos Ruiz Miguel

Catedrático de Derecho Constitucional
Director del Centro de Estudios sobre el Sahara Occidental
Universidad de Santiago de Compostela
http://www.usc.es/es/institutos/ceso/
https://www.facebook.com/CentroEstudiosSaharaOccidental

Blog: http://blogs.periodistadigital.com/desdeelatlantico.php

Tuiter: @Desdelatlantico

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Carlos Ruiz Miguel

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela y Director del Centro de Estudios sobre el Sahara Occidental de dicha Universidad.

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