Introducción

La idea que intentaré trasladar es la de que la vulneración de derechos fundamentales y la quiebra de principios democráticos que se ha vivido, como consecuencia del proceso secesionista, no solamente tiene una transcendencia interna, sino también internacional, y, en concreto, implica que España puede verse obligada a dar explicaciones a la Unión Europea (UE) y enfrentarse a procedimientos que podrían conducir a la pérdida de derechos en el seno de esta organización internacional.

En primer lugar explicaré cuáles son las exigencias en cuanto al respeto a los principios democráticos y los derechos fundamentales en la UE para, a continuación, examinar cómo se proyectarían estas exigencias en el caso catalán. Previamente a esto detallaré algunas de las manifestaciones de la crisis democrática que vivimos en Cataluña y, por tanto, también en España.

UE y principios democráticos

“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres”.

Es el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), la norma fundamental de la UE. Una declaración que hace unas décadas podría parecer retórica (¿quién se plantearía que los principios que aquí se recogen no fueran respetados y protegidos?) y que en los últimos años se ha convertido en una preocupación y en una reivindicación. Son varios los casos en los que se han denunciado actuaciones de algunos estados miembros incompatibles con los principios que recoge este artículo. En el caso de Polonia la Comisión Europea ha dirigido requerimientos formales a dicho país hasta, finalmente, plantear ante el Tribunal de Luxemburgo un recurso por incumplimiento.

En el caso de Polonia la Comisión Europea ha dirigido requerimientos formales a dicho país hasta, finalmente, plantear ante el Tribunal de Luxemburgo un recurso por incumplimiento.

El recurso pretende que se declare la contrariedad con el Derecho de la UE de un cambio legislativo en Polonia que adelantaba la edad de jubilación de los magistrados del Tribunal Supremo, lo que podría implicar una injerencia del poder ejecutivo en el judicial, incompatible no solamente con el respeto al Estado de Derecho, que consagra el artículo 2 del TUE, sino también el artículo 19 del mismo y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Este recurso y el resto de actuaciones llevadas a cabo por la Comisión y otras instituciones europeas muestran que el respeto de los derechos y principios recogidos en el artículo 2 del TUE no es una opción, sino una obligación de todo estado miembro. No se puede acceder a la UE si no se es un estado democrático, se está obligado a respetar los principios democráticos mientras se sea un estado miembro y el incumplir dichos principios no solamente puede implicar enfrentarse a un proceso ante el tribunal de Luxemburgo, como sucede ahora con Polonia; sino que también cabe que acabe conduciendo a la reducción de los derechos del estado miembro.

El artículo 7 del TUE establece un procedimiento por el que se pueden suspender los derechos que un estado miembro tenga de acuerdo con el derecho de la UE en aquellos casos en los que se haya constatado “la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de valores contemplados en el artículo 2”. En el caso de Polonia se han dado los primeros pasos para la aplicación de este precepto; un proceso que se realiza en paralelo al recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Luxemburgo que acabamos de mencionar. Precisamente en el marco de este recurso por incumplimiento, el Tribunal de Luxemburgo ha adoptado recientemente medidas provisionales en el sentido de suspender la aplicación de las disposiciones nacionales relativas a la jubilación anticipada de los magistrados del Tribunal Supremo.

De lo que se acaba de exponer se deriva que la vulneración de principios democráticos en los estados miembros de la UE puede llegar a tener una dimensión europea y la pregunta que hemos de realizar es si esta relevancia europea puede predicarse también de las abundantes quiebras de derechos fundamentales y principios democráticos que se han venido observando en el marco del proceso secesionista. Veremos esto en el siguiente apartado.

Proceso secesionista y quiebra de derechos fundamentales y principios democráticos

Durante el desarrollo del proceso secesionista se han producido constantes y reiteradas vulneraciones de derechos fundamentales y principios democráticos. Las denuncias en este sentido han sido abundantes por parte de particulares y asociaciones. Los informes sobre déficits de calidad democrática elaborados por Societat Civil Catalana (SCC) en los años 2015 (ver informe 2015) y 2017 (dos informes en este año: ver informe uno y ver informe dos) recogen algunas de estas quiebras y vulneraciones.

En estos informes se destaca que tanto la Generalitat como las administraciones locales se han negado a acatar decisiones judiciales y también resoluciones administrativas, entre otras, varias dictadas por la administración electoral en el sentido de que los edificios públicos y otros lugares de titularidad pública se mantuvieran libres de símbolos partidistas durante los períodos electorales. En lo que se refiere a las decisiones judiciales, es obvio el desacato a las decisiones del Tribunal Constitucional (todos recordamos la imagen de Carles Puigdemont posando junto con los diferentes requerimientos del Tribunal Constitucional que había recibido en una muestra clara de desafío al máximo intérprete de la Constitución). Esta falta de acatamiento es una quiebra clara del Estado de Derecho, lo que, a su vez, supone la quiebra de lo establecido en el artículo 2 del TUE que antes reproducíamos. El respeto al Estado de Derecho incluye el acatamiento por parte de todos, pero especialmente de la administración, de las decisiones de los tribunales. En este sentido es pertinente recordar que una de las exigencias de la Comisión Europea a Polonia ha sido precisamente la de que el Gobierno acate las decisiones del Tribunal Constitucional polaco.

Todos recordamos la imagen de Carles Puigdemont posando junto con los diferentes requerimientos del Tribunal Constitucional que había recibido en una muestra clara de desafío al máximo intérprete de la Constitución

La desobediencia de la administración catalana no se limita a aquellos aspectos directamente vinculados con el proceso secesionista; sino que se extiende a otros ámbitos relevantes para los plantes políticos de los partidos nacionalistas. En este sentido es especialmente relevante lo sucedido en el ámbito educativo. Por una parte, se incumple sistemáticamente la obligación de que el castellano esté presente como lengua vehicular en la educación, de tal manera que se obliga a los padres a litigar en cada caso en que se exige el cumplimiento de esta obligación. Los recursos que presentan los padres ante los tribunales son entorpecidos por la administración y otros actores nacionalistas que no dudan en recurrir a mecanismos de presión sobre las familias que, con frecuencia, llevan a que éstas renuncien a exigir la satisfacción de sus derechos. Las formas de acoso empleadas por administración, partidos políticos y AMPAS se documenta en los informes sobre déficits de calidad democrática de SCC que acaban de ser mencionados y pueden ustedes consultar.

También se ha denunciado la utilización de la escuela catalana con fines de adoctrinamiento. Varios informes han sido presentados en los que se evalúan los contenidos de los libros de texto (Informe AMES, consultar aquí) y también la instrumentalización de la escuela con ocasión del 1-O de 2017 (Informe SCC/AEB, consultar aquí).

El proceso secesionista ha sido causa de una afectación significativa a la libertad ideológica. Esta afectación se deriva de la instrumentalización de las administraciones y entes públicos.

Más allá de lo anterior, también se aprecia que el proceso secesionista ha sido causa de una afectación significativa a la libertad ideológica. Esta afectación se deriva de la instrumentalización de las administraciones y entes públicos a favor del proceso secesionista y ha tenido reflejo en los tribunales, que han condenado la adscripción de entidades de derecho público a manifiestos de carácter nacionalista (así en el caso de los colegios de abogados), la presencia de símbolos nacionalistas en espacios de titularidad pública (banderas esteladas en plazas públicas) y también la discriminación por razón de pensamiento, tal como ha establecido hace poco una sentencia en relación a la expulsión de un grupo de estudiantes no nacionalistas del directorio de colectivos de la Universidad Autónoma de Barcelona.

Aparte de los casos de vulneraciones de principios democráticos y derechos fundamentales que han sido declarados por los tribunales, también nos encontramos, más recientemente, con supuestos en los que se ha prohibido que partidos no nacionalistas, en concreto Cs, pudiera llevar a cabo un acto político en las calles de Vic, municipio gobernado por los nacionalistas; y también con limitaciones del derecho de manifestación al tolerar la policía la actuación de contramanifestantes que se oponían a la realización de manifestaciones opuestas al nacionalismo.

Lo que se acaba de describir muestra una situación de permanente limitación de los derechos fundamentales, caracterizada esencialmente por la adscripción de las entidades públicas al planteamiento nacionalista, lo que ha llevado a actuaciones ilegales por parte de tales administraciones, a la desobediencia de órdenes judiciales y también a la confusión de los símbolos oficiales con los propios de los planteamientos nacionalistas. Una situación de peligro para la democracia que, como se ha indicado, ya tiene reflejo incluso en varias decisiones judiciales. La pregunta ahora es si esta vulneración de derechos y principios democráticos puede tener transcendencia europea. Lo veremos a continuación.

Proceso secesionista y UE

Hemos visto que el derecho de la UE exige que los estados miembros respeten los principios democráticos básicos y los derechos fundamentales. A continuación hemos presentado algunas de las quiebras de esos principios y derechos que se aprecian en Cataluña como consecuencia del proceso secesionista. La pregunta que cabe hacerse es, como se acaba de adelantar, si estas vulneraciones por parte de la Generalitat y las administraciones locales suponen también una vulneración de las obligaciones que establece el derecho de la UE.

Quien es miembro de la UE es el Reino de España, lo que incluye tanto la administración central como las administraciones autonómicas y locales y todas están obligadas a cumplir con la normativa de la UE.

La respuesta ha de ser afirmativa. Las exigencias sobre respeto a los principios democráticos no se limitan a la administración central, sino que se proyectan sobre todo el poder público del estado. Quien es miembro de la UE es el Reino de España, lo que incluye tanto la administración central como las administraciones autonómicas y locales y todas están obligadas a cumplir con la normativa de la UE. España como estado responde ante otros estados y ante las organizaciones supranacionales por las vulneraciones de la normativa internacional en la que incurra cualquier administración española. De esta manera, la UE podría exigir a España que tales vulneraciones cesaran y en caso de que continuaran España podría enfrentarse a procedimientos equivalentes a los que ahora afectan a Polonia.

Estos procedimientos pueden concretarse en un recurso por incumplimiento del Derecho de la UE o en la activación de los mecanismos del artículo 7 del TUE. Según este precepto tanto el Consejo (el órgano de la UE integrado por los representantes de los gobiernos de los estados miembros) como el Parlamento Europeo o la Comisión Europea pueden proponer que el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros, y previa aprobación del Parlamento Europeo, constante la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE. Es decir, la iniciativa para que se aprecie ese riesgo puede partir tanto del Consejo como de la Comisión o del Parlamento. En el caso del Consejo es necesario que un tercio de los estados miembros la suscriban, lo que en una UE de 27 miembros (excluido ya el Reino Unido, RU) implica 9 estados. Esta propuesta, tanto si viene del propio Consejo como del Parlamento o la Comisión debe ser aprobada por cuatro quintos de los miembros del Consejo; esto es, por 24 estados (de nuevo sin considerar ya al RU).

Una declaración del Consejo en este sentido es una advertencia de que existe ese riesgo de vulneración grave de los derechos fundamentales y que, por tanto, han de adoptarse las medidas necesarias para evitarlo.

Una declaración del Consejo en este sentido es una advertencia de que existe ese riesgo de vulneración grave de los derechos fundamentales y que, por tanto, han de adoptarse las medidas necesarias para evitarlo. Si la violación continúa puede darse el siguiente paso, el que prevé el artículo 7.2 del TUE y que supone la declaración de que existe “una violación grave y persistente por parte de un estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2”. Esta declaración ha de ser aprobada por el Consejo Europeo (el que reúne a los jefes de estado o de gobierno de los estados miembros) por unanimidad, excluyendo obviamente el estado al que se refiere la medida. Si esta constatación se realiza, será posible pasar a suspender determinados derechos del estado incumplidor según el procedimiento previsto por el artículo 7.3 del TUE.

En el caso del proceso secesionista catalán sería posible que cualquiera de las instituciones europeas, Consejo, Parlamento o Comisión, apreciaran el riesgo de violación grave de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE, lo que implicaría la solicitud al Consejo de que declarara dicho riesgo según el procedimiento del artículo 7.1 del TUE. En esta línea, recientemente la eurodiputada Maite Pagazaurtundúa ha declarado que si las vulneraciones de principios democráticos que perpetra el gobierno autonómico catalán hubieran sido realizadas por un estado miembro de la UE, y no por una entidad subestatal, se habría producido una alarma equivalente a la que suscitan las actuaciones de gobiernos como el de Polonia o Hungría. Falta tan solo dar el paso de asumir políticamente lo que ya es jurídicamente: que las vulneraciones de derechos fundamentales por parte de entidades subestatales son atribuibles al estado miembro en el que se integra la entidad subestatal y que, por tanto, a éste le son exigibles las responsabilidades y actuaciones que prevé el artículo 7 del TUE.

Falta tan solo dar el paso de asumir políticamente lo que ya es jurídicamente: que las vulneraciones de derechos fundamentales por parte de entidades subestatales son atribuibles al estado miembro en el que se integra la entidad subestatal.

Acostumbrados como estamos a un marco de relaciones internacionales en el que las relaciones entre los estados y sus administraciones internas se mantienen ajenas a la esfera internacional, costará asumir esta posibilidad de fiscalización directa por parte de la UE de las vulneraciones de principios democráticos causadas por la Generalitat o las administraciones locales; pero tal verificación es coherente con los artículos 2 y 7 del TUE e imprescindible en un estado complejo como es España, en el que el poder público se proyecta directamente sobre los ciudadanos fundamentalmente a través de las administraciones autónomicas y locales.

Desde luego, lo deseable sería que los mecanismos constitucionales españoles fueran suficientes para devolver la plenitud del Estado de Derecho a Cataluña; pero si esto no se consigue no se debe renunciar a utilizar los mecanismo que ofrece el derecho de la UE.

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